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解放日报/2026 年/2 月/11 日/第 009 版要闻
关于上海市 2025 年预算执行情况和 2026 年预算草案的报告
——2026 年 2 月 7 日上海市第十六届人民代表大会第四次会议通过
上海市财政局
各位代表：
受上海市人民政府委托，向大会报告本市 2025 年预算执行情况和 2026 年预算草案，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。
一、2025 年预算执行情况
2025 年，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实X的二十大和二十届历次全会精神，深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚决贯彻X中央、国务院的决策部署，在中共上海市委的坚强领导下，在各区、各部门的共同努力下，按照市十六届人大三次会议审查批准的预算，实施更加积极的财政政策，强化财政资源和预算统筹，保障财政运行平稳，深化财税体制改革，大力推进财政科学管理，提高资金使用效益和政策效能，围绕“ 五个中心” 建设重要使命，全力支持巩固和增强经济回升向好态势，为本市高质量发展提供坚实支撑。
（一）2025 年一般公共预算收支情况
全市一般公共预算收入 8500.9 亿元，为预算的 99.5%，比 2024 年（下同）增长 1.5%。加上中央财政税收返还和补助收入、上年结转收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、地方政府一般债务收入等 3368.9 亿元，收入总量为 11869.8 亿元。全市一般公共预算支出 9976 亿元，完成调整预算的 98.8%，增长 1%。加上上解中央财政支出、地方政府一般债务还本支出、补充预算稳定调节基金、调出资金、结转下年支出等 1893.8 亿元，支出总量为 11869.8 亿元。全市一般公共预算收支执行平衡。
市级一般公共预算收入 3839.5 亿元，为预算的 98.6%，下降 0.4%。加上中央财政税收返还和补助收入、上年结转收入、区级上解收入、调入资金、动用预算稳定调节基金、地方政府一般债务收入等 2875.1 亿元，收入总量为 6714.6 亿元。市级一般公共预算支出 3619.5 亿元，完成调整预算的 100.8%，增长 0.5%。加上上解中央财政支出、市对区税收返还和转移支付支出、地方政府一般债务还本支出、地方政府一般债务转贷支出、补充预算稳定调节基金、调出资金、结转下年支出等 3095.1 亿元，支出总量为 6714.6 亿元。市级一般公共预算收支执行平衡。
1.财政收入预算执行情况
2025 年，进一步加大收入组织力度，完善稳增长收入工作机制，密切关注税收、非税等收入动态变化，强化预研预判，积极开展财源建设，挖掘收入增长潜力，保障财政收入稳增长。全市地方一般公共预算收入完成 8500.9 亿元，增长 1.5%。从税费结构看，税收收入增长 3.3%，其中：增值税 2787.8 亿元，增长 7.3%；企业所得税 1766.6 亿元，增长 7.5%；个人所得税 1030.8 亿元，增长 9%。主要是本市经济延续回升向好态势，一揽子稳增长政策协同发力，主体税种收入稳步增长。税收收入占比 86.1%，继续保持合理区间。
2.财政支出项目预算执行情况
实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力。全市一般公共预算支出 9976 亿元，增长1%。各项工作早部署、早启动、早落实，保持支出强度，加快支出进度。2025 年以来，支出进度持续高于同期水平，前三季度较上年同期快 4.5 个百分点。坚持有保有压，落实过紧日子要求，
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切实保障重点领域支出。2025 年，节能环保支出 214.8 亿元，增长 30%；商业服务业等支出 232.7亿元，增长 6.8%；科学技术支出 670.5 亿元，增长 5.5%；教育支出 1274.4 亿元，增长 3.3%；产业发展（资源勘探工业信息等）支出 1552.4 亿元，增长 3.2%；社会保障和就业支出 1262.9 亿元，增长 2.6%。
3.市对区转移支付预算执行情况
2025 年，市对区一般公共预算转移支付 1029.3 亿元，完成调整预算的 97.7%，其中：一般性转移支付 837.7 亿元（含共同财政事权转移支付 62.7 亿元），专项转移支付 191.6 亿元。主要用于支持实施乡村振兴战略、基础设施建设等国家重大战略和市委、市政府重大项目，保持对教育、“ 三农”、医疗卫生、社会保障、生态环境、公共安全、文化体育等重要民生领域的财政转移支付力度。
（二）2025 年政府性基金预算收支情况
全市政府性基金预算收入 3039.6 亿元， 为预算的 98.4%， 下降 5.1%。 加上中央财政补助收入、动用上年结转收入、地方政府专项债务收入、调入资金等 2271.2 亿元，收入总量为 5310.8 亿元。全市政府性基金预算支出 4005.1 亿元，完成调整预算的 91.1%，增长 39%。加上地方政府专项债务还本支出、调出资金、结转下年支出等 1305.7 亿元，支出总量为 5310.8 亿元。全市政府性基金预算收支执行平衡。
市级政府性基金预算收入 773.5 亿元，为预算的 98.7%，增长 6.8%。加上中央财政补助收入、动用上年结转收入、区级上解收入、地方政府专项债务收入、调入资金等 1900.2 亿元，收入总量为 2673.7 亿元。市级政府性基金预算支出 1359.1 亿元，完成调整预算的 100.6%，增长 111.1%。加上市对区转移支付支出、地方政府专项债务还本支出、地方政府专项债务转贷支出、调出资金、结转下年支出等 1314.6 亿元， 支出总量为 2673.7 亿元。 其中， 市级国有土地使用权出让收入 678.5亿元，为预算的 98.3%；市级国有土地使用权出让支出 938.4 亿元，完成调整预算的 89.1%，主要用于中心城区旧区改造、轨道交通和重点区域土地收储及配套基础设施建设等方面支出。市级政府性基金预算收支执行平衡。
（三）2025 年国有资本经营预算收支情况
全市国有资本经营预算收入 126.5 亿元，为预算的 121.5%，下降 14.4%。加上国有资本经营预算转移支付收入、上年结转收入等 36.1 亿元，收入总量为 162.6 亿元。全市国有资本经营预算支出 92.1 亿元，完成预算的 91.3%，下降 14.6%。加上调出资金、结转下年支出等 70.5 亿元，支出总量为 162.6 亿元。全市国有资本经营预算收支执行平衡。
市级国有资本经营预算收入 80.1 亿元，为预算的 123.8%，下降 24.9%。加上国有资本经营预算转移支付收入、上年结转收入等 24.6 亿元，收入总量为 104.7 亿元。市级国有资本经营预算支出 61.9 亿元，完成预算的 99.8%，下降 20.8%。加上国有资本经营预算转移支付支出、调出资金、结转下年支出等 42.8 亿元，支出总量为 104.7 亿元。市级国有资本经营预算收支执行平衡。
（四）2025 年社会保险基金预算收支情况
全市社会保险基金收入 7169.4 亿元， 为预算的 101.5%， 增长 3.5%。 其中， 保险费收入 6285.3
亿元，财政补贴收入 510.9 亿元，利息等其他社会保险收入 373.2 亿元。收入总量为 7169.4 亿元。
全市社会保险基金支出 6070.9 亿元，完成预算的 95.6%，增长 3.4%。加上全国统筹调剂资金支出
66.3 亿元，支出总量为 6137.2 亿元。本年收支结余 1032.2 亿元，年末滚存结余 9719 亿元。
（五）地方政府债务情况
2025 年，我们认真贯彻落实国家和本市有关要求，进一步加强地方政府债务管理。经国务院批准，2025 年财政部核定本市政府债务限额为 11446.2 亿元。截至 2025 年底，本市政府债务余额为 10420.1 亿元。债务规模适度，风险总体可控。
2025 年，积极争取国家地方政府债券额度 2413.1 亿元，包括新增债券 1531 亿元和再融资债券 882.1 亿元，主要用于轨道交通等常规建设类项目、“ 拎马桶” 改造等土地储备类项目、重点产
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业类项目、注资创业投资类政府投资基金、补充政府性基金财力和偿还当年到期地方政府债券本
金。
需要说明的是，预算执行中，根据预算法规定，对于增加发行地方政府债券等情况，市财政局编制市级预算调整方案，提交市十六届人大常委会第二十三次、二十五次会议审查批准。以上预算执行的具体情况及相关说明详见《上海市 2025 年全市及市级预算执行情况 2026 年全市及市级预算（草案） 》 。
（六）2025 年主要财税政策落实和重点财政工作情况
我们认真贯彻X中央、 国务院决策部署和中共上海市委工作要求， 按照预算法及其实施条例、市人大预算审查监督条例等有关规定，结合审计等整改要求，主动作为，靠前发力，坚持“ 四个放在”，聚焦建设“ 五个中心” 重要使命，推动加快发展新质生产力，持续增进民生福祉，提高城市发展能级，服务保障中央决策部署和本市各项重点工作落实落地。
1.靠前实施更加积极的财政政策，支持巩固和增强经济回升向好态势
支持大力提振消费。支持深入实施提振消费专项行动，全市商业服务业支出 232.7 亿元，增长 6.8%。统筹用好中央和地方资金落实“ 两新” 政策，加力扩围促进汽车、家电家居家装、适老化改造等消费品以旧换新。聚焦发放“ 乐· 上海” 服务消费券以及支持餐饮业高质量发展，撬动餐饮、旅游、体育、电影等服务消费，促进消费扩容提质、释放服务消费潜力。支持文旅商体展联动，保障“ 五五购物节”“ 上海之夏” 国际消费季、上海旅游节、上海国际光影节等重大节庆活动，支持大力发展首发经济、夜间经济、票根经济，培育消费新场景。
支持稳外贸稳外资。综合运用国家和本市稳外贸政策资金等，支持国际贸易转型升级，促进外贸外资稳量提质。出台系列稳外贸支持政策，重点支持外贸企业拓展多元市场，发展贸易新业态。优化跨国公司地区总部发展资金使用，促进跨国公司地区总部、外资研发中心进一步提升能级。支持专业服务机构深化海外布局、提升跨境服务能力，推动注会行业转型升级，提高服务企业“ 走出去” 综合能力。保障进博会顺利举办，支持外资企业、国际组织在沪组织开展国际商务活动，推动产业升级和消费升级。
推动扩大有效投资。积极争取中央支持，用足用好国家超长期特别国债等资金，推动“ 两重”建设项目开工建设。统筹用好地方政府专项债券、土地出让金等各类资金，对重点区域、重点项目加强财政资金支持，优化城市基础设施建设。支持浦东国际机场四期、东方枢纽上海东站、2号线西延伸、18 号线二期等交通基础设施建设，提升城市综合交通能力。制定与本市土地储备新机制相匹配的项目及财务管理办法。支持引导社会资本参与城市建设、产业科技、社会民生等领域重大项目投资，发挥政府投资撬动作用。
培育壮大经营主体。强化财政金融政策协同联动，积极落实个人消费贷款财政贴息和服务业经营主体贷款贴息政策。推动扩大“ 免申即享” 惠企政策范围，落实政策储备与资金保障，确保惠企政策资金精准、高效兑付。修订本市城镇土地使用税困难减免政策，拓展政策适用范围，切实缓解企业经营困难，提振经营主体信心。延续设立中小企业发展专项资金，支持中小企业发展。实施新一轮中小微企业信贷奖补政策，加大信贷风险补偿力度。推动政府性融资担保进一步增量扩面、提质增效。
2.支持落实国家重大战略任务，推动加快发展新质生产力
强化资金集成和政策协同，落实国家重大战略。支持深化上海自贸试验区及临港新片区、虹桥国际开放枢纽、浦东引领区等重点区域建设。支持拓展东方枢纽国际商务合作区功能，便利海外科技人才开展技术交流和离岸科技创新。做好国家创业投资引导基金长三角基金首期出资保障。继续实施离岸贸易印花税优惠政策，争取上海黄金交易所、期货交易所黄金交易有关税收支持政策。 修订国际航运中心建设专项资金管理办法及相关实施细则， 支持推进货运空铁联运发展，支持航运集疏运结构优化等项目推进。
综合运用财政政策工具，强化高端产业引领。设立新一轮上海市促进产业高质量发展专项资
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金，加强专项资金新老政策统筹与衔接，支持先导产业发展、产业链攻关突破和创新应用、企业重点技术改造。统筹专项资金、政府投资基金等政策工具，加强财政与金融、产业等政策联动，支持关键技术攻关与产业链补链强链，推动实施新一轮三大先导产业“ 上海方案”。修订服务业发展引导资金使用和管理办法，支持方向进一步向广告、人力资源、法律、会计审计等专业服务业重点领域拓展。支持实施新一轮促进科技成果转移转化三年行动方案，加力增效实施技术改造政策，加大工业高质量发展专项转移支付力度。
持续加大财政投入力度，增强科技创新能力。进一步优化财政科技投入方式，强化财政科技基础研究投入保障，增强上海科技创新策源功能。强化基础研究先行区建设经费保障，加强在沪三大国家实验室地方配套，支持建设高水平新型研发机构，引导高水平研究型大学做强原始创新能力和关键核心技术攻关能级。支持深化张江高新区、“ 大零号湾” 等创新区域建设，发展高质量孵化器，培育硬科技企业。支持实施“ 探索者” 计划，引导企业加大基础研究投入。
着力优化资源配置，强化教育人才支撑。全市教育支出 1274.4 亿元，增长 3.3%。提高市属高校生均定额标准，保障市属高校基本办学经费，提升基本办学条件。支持加快建设现代职业教育体系，推进高等教育综合改革试点。优化青年人才创业生态，支持全方位引进、培育和用好人才。
3.坚持以人民为中心，在高质量发展中保障和改善民生
支持实施就业优先战略。修订公益性岗位补贴政策，合并实施一次性吸纳就业和扩岗补助，支持新增就业见习岗位储备，阶段性降低职工医保和失业保险费率，持续加强政策供给和对重点群体就业帮扶力度，推动就业形势总体稳定。制定新一轮残疾、孤老人员和烈属个人所得税优惠政策，助力特殊群体创业就业。扩大创业担保贷款规模，进一步引导创业组织吸纳和带动就业。优化职业技能提升梯度性补贴政策，加大急需紧缺职业工种和项目技能培训支持力度，推动缓解结构性就业矛盾。
完善“ 一老一小” 支持政策。支持调整提高养老金等民生保障标准，加强困难群体救助。优化老年助餐补贴、居家环境适老化改造补贴政策，修订养老机构政策性融资贴费贴息政策，完善养老服务机构“ 以奖代补” 实施办法，支持养老服务发展。落实育儿补贴、女职工产假补贴及生育假期间社保补贴，将灵活就业人员纳入生育保险保障范围，减轻家庭生育养育负担。落实《中华人民共和国学前教育法》和国家逐步推行免费学前教育要求，出台我市学前教育大班保育教育费减免政策，支持普惠性民办幼儿园保育教育费实行政府指导价管理。