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“智囊团”系列№746
2024年12月
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目 录
一、理论、调研文章
1．甘肃省河长制实施成效与对策建议……………………………………………1 2．盘州市河长制实施存在问题及对策研究………………………………………7 3．河南省河长制政策执行中的问题及优化建议…………………………………11 4．区域性河长制工作问题探讨与建议……………………………………………18 5．德州市“河长制+”工作法实践与思考………………………………………23
二、经验总结文章
6．三明市推动河长制走向“河长治”……………………………………………29 7．桂林市以“河长制”促“河长治”绘就水清岸美新画卷……………………32 8．朝阳市全面推进河长制工作综述………………………………………………35 9．黔西南州河长制从“有名”“有实”到“有能”“有效”转变……………38 10．山阳县推动河长制从“有名有责”到“有能有效”………………………40 11．定南县探索创新“河长制”工作新模式纪事………………………………42 12．巴马瑶族自治县“三治三化”纵深推进河长制建设………………………45 13．梨树县全面推行河长制工作纪实……………………………………………48 14．行唐县河长制工作成效………………………………………………………53 15．广安区“河长制”助力“河长治”……………………………… …………57 16．北塔区扎实开展河长制工作助力枫江溪实现蜕变…………………………59 17．草原乡全面推行河长制………………………………………………………61
三、其他文章
18．云南省水文水资源局保山分局全力服务“河长制”………………………62
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甘肃省河长制实施成效与对策建议
甘肃农业大学水利水电工程学院孙凯悦
一、前言
水资源是重要的基础性自然资源和战略性经济资源，而江河湖泊作为水资源的重要载体，其与水资源在全球范围内的循环流动有重要关系[1-3]。随着经济社会的高质量发展与人类活动的参与，对河流的过度开发利用使其面临着巨大的生态威胁，同时，为了避免各部门间推诿责任的现象，2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》来全面推进我国的生态文明建设和维护河湖健康发展[4，5]。要求由地方政府的领导担任河长来统筹和协调河湖的治理与保护工作，并规定要强化考核问责制度。自此，河长制正式在全国范围内得到推广与实施，开启了全新的河流管理体系[6-8]。
全面推行河长制，是深入贯彻生态文明思想与建设幸福河湖的内在要求，是实现人与自然和谐共生的重要举措，是维护河湖健康生命与实现河湖功能永续利用的必然要求[9，10]。2018年底，全面建立了河长制、湖长制，省、市、县、乡、村的五级河长、湖长达到120余万名，并加强了水生态的保护与修复工作，正式上线了全国河长制、湖长制管理信息系统，实现了河湖的精细化与数字化管理。2018年以来，各省、市、县均全部设立了河长制办公室。长江、黄河、淮河、海河、珠江等七大流域建立了“流域管理机构+省级河长制办公室”联席会议制度[11]，20多个省份建立了跨省界河湖联防联控机制，设立了联合河长、湖长，以此开展联合巡查执法，推动了经济社会的高质量发展和生态文明建设。
甘肃位于青藏高原、黄土高原和蒙新高原的交汇地带，水资源分属黄河、长江和内陆河三大流域，其作为全国主要江河源头的补给来源，是我国重要的生态屏障[12]。全面落实与推进河长制对甘肃河湖生态保护和高质量发展具有重要意义。总结了甘肃省河长制的现状，分析了其在推进过程中存在的问题，提出了相关建议与应对措施，为推动全省河湖环境治理与保护提供参考。
二、甘肃省实施河长制的现状
（一）河流水系概况
甘肃省水资源主要分属黄河、长江、内陆河3个流域、12个水系。其中，黄河流域包括黄河干流、洮河、湟水、泾河、渭河、北洛河6个水系；长江流域包
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括嘉陵江、汉江2个水系；内陆河流域包括疏勒河、黑河、石羊河3个水系[13]。
全省有71条河流的年总径流量大于1亿m3；多年平均自产水资源量为270.92亿m3，其中，地表水259.40亿m3，地下水11.52亿m3。全省共有江河及其支流、洪水沟道3338条；其中，有1590条河流的流域面积在50km2及以上，省内总长度为5.78万km； 有841条河流的流域面积在100km2及以上， 省内总长度为4.19万km；有132条河流的流域面积在1000km2及以上，省内总长度为1.74万km；有21条
河流的流域面积在10000km2及以上，省内总长度为0.66万km[14]。全省常年水面面积1km2及以上湖泊7个，省内水面总面积100.02km2；另有特殊湖泊2个（月牙泉和青土湖）。
（二）河长制工作的组织体系和基本内容
1 ．构建河长制的组织体系
2017年以来，结合甘肃省实际情况，全面推行河长制，先后印发了《甘肃省全面推行河长制工作方案》和《甘肃省实施湖长制工作方案》，明确了河长制的实施范围为甘肃境内的所有江河、湖泊和洪水沟道；建立了“双河长”工作机制，并由X委和政府主要负责同志担任河长；形成了省、市、县、乡、村的五级河长工作体系，全省共设立了21934名河长（其中：省级总河长2名、河长11名，市级总河长、河长130名，县级总河长、河长1030名，乡级河长7042名，村级河长13719名）和1065名湖长（其中：省级湖长3名、市级湖长44名、县级湖长193名、乡级湖长288名、村级湖长394名、业主湖长143名）[15]；黄河干流（含庄浪河）、洮河、湟水（含大通河）、渭河、泾河、石羊河、黑河、疏勒河、嘉陵江（含白龙江）分别由省委、省政府负责同志担任河长；湖泊、淤地坝、洪水沟道按所属河流水系，由相应层级的负责同志担任河长；部分地区同步建立了湖长制、库长制和渠长制；省、市、县三级分别设置了相应的河长制办公室。
2 ．明确河长制的工作职责
（1）河长职责
各级总河长负责督导、协调和解决本行政区域内河长制工作中的重大问题，是辖区内实行河长制工作的第一负责人。各级河长是相应河湖的负责人，承担其管理保护与绿色发展的工作，主要包括水资源与水生态的治理及修复、河湖的确权划界和水域岸线规划等任务；对各种违法涉水行为进行清理整顿和解决重难点问题；协调、监督和考核下一级河长的履职情况，推进各项工作的顺利
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实施。
（2）河长制办公室职责
河长制办公室主要对本级总河长的工作及任务进行负责。例如，抓好本行政区内河长制工作的落实情况；建立完善的河长制工作考核办法并严格执行，且具有检查和督导下一级河长制办公室的作用。
3 ．细化河长制的工作任务
编印了《甘肃省河湖名录》《河长名录》《河长制工作手册》，全部编制完成省级河流“一河一策”，建立了“一河一档”基础信息[16]。结合甘肃省实际情况，《甘肃省全面推行河长制工作方案》在中央《关于全面推行河长制的意见》的6项任务的基础上，增加了“规范河湖采砂管理”任务，在“水生态修复”中增加了“确保河道生态基流和用水”内容。
（三）河长制实施成效
1 ．“水责任”落实方面
省总河长和各省级河湖长充分发挥带头作用，带动市、县、乡、村四级河湖长积极履行河湖长制的工作及义务，开展常态化的监督与指导，通过巡河检查、现场办公、签发河长令、召开工作会等方式来提升各河湖长的工作效率。2023年，各级河湖长累计巡河160多万人次，其中，省总河长、省级河湖长赴责任河湖进行调研25次，共解决黄河兰州段趸船等涉河湖问题5561个。
2 ．“水空间”管控方面
从规划编制、许可监管、清淤疏浚和综合利用等4个方面进一步加强了全省70条河流、98个重点河段敏感水域的河道采砂的管理工作；坚持“人防+技防”来巡查和监管采砂行为，2023年共查处46起非法采砂行为。全面整治河湖突出问题，累计整治467个“四乱”问题，全面细致核查7758个河湖遥感疑似问题图斑，确认问题4446个，整改率81.2%。发布《河湖健康评价技术规范》地方标准，对94条河流的健康状况进行了评估。推进河湖视频监控建设，新建河湖视频监控1015台，新增岸线覆盖长度2988km。
3 ．“水污染”防治方面
加强全省水质管控，采取预警、通报、督办、约谈等措施督查与指导不合格市州制定整顿方案。
2023年，全省地表水国家考核断面水质优良比例为95.9%。制定了《入河排污口审批管理规定》，累计整治黄河流域入河排污口5607个，完成率70.7%。
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召开了甘宁、甘蒙跨省界河流联席会议，开展甘青跨省界河流水质应急监测演练和川陕甘毗邻地区突发环境事件隐患联合排查整治。印发《关于加快建立和完善省内流域横向生态补偿的意见》，启动渭河、白龙江流域生态补偿试点。
4 ． “水环境”治理方面
开展了城市黑臭水体的排查整治工作，全省城市建成区黑臭水体基本消除，治理了79条农村黑臭水体。强化污水管网的建设与改造，2023年建设改造城市、县城污水管网673.36km，86座城市、县城污水处理厂完成一级A提标改造。推动农业面源污染治理工作，推广与实施水肥一体化、测土配方施肥等技术，完成了113项化肥利用率田间试验。
4 ． “水生态”修复方面
水土流失治理效果明显，共治理水土流失面积1519km2，新建淤地坝106座，建成8条清洁小流域。加大幸福河湖建设力度，2023年共创建29条（个）美丽幸福河湖，创建河段总长度375km、湖泊总面积7.75km2。开展黄河流域水电站综合评估，审定下发215座水电站分类处置意见，完成74座水电站整改任务。进一步强化水电站生态流量监管，专项监督检查全省水电站生态流量泄放情况。
三、实施河长制需要改进的方面
（一）爱河护河意识仍需加强
全省乡、村两级河长是河湖管理与保护的主力军，其占河长总数的95%，但是有些河长对自己承担的责任意识还不够强，履职尽责能力仍需强化，各级河湖长的“有能”基础仍需提升。
（二）公众参与意识较为薄弱
目前，全省已建立省、市、县、乡、村五级河长制组织体系，虽然政府对全省河长制实施过程与结果的公开程度较好，并设置了监督举报电话来激励与引导公众的参与，但是仍有一些群众参与河湖治理的意识不足，有的群众对河长制的了解度和参与度较低，缺乏河湖共同治理的自觉性与主动性。
（三）河流监管方式仍需拓展
全省涉河项目较多，日常监管与巡查的工作量较大，部门之间的联防联控协作机制作用尚未得到充分发挥，某些乡村的小支流、沟道等的治理与管护工作仍存在薄弱环节。智慧河湖建设还不全面，大多数河湖仍以人工巡河为主要监管方式，其手段较为单一化，河湖功能未得到进一步提升。
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（四）河流管理保护环节薄弱
个别河道仍存在违法采砂现象，以及采砂弃坑、耕地挤占河道、河床内违规铺设管道以及架设线缆等历史遗留问题。河湖“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题仍未得到全面有效的遏制。渭河、葫芦河、祖厉河、马莲河、蒲河等河流的自产水资源量较少，个别支流在枯水期水质不能稳定达到考核目标。
四、进一步落实好河长制的对策建议与应对措施
（一）积极推进智慧河湖建设
合理利用传统与数字化交互的河湖监管方式，积极推进卫星遥感、视频监控和无人机巡检等技术手段在河湖监管中的应用，对河湖进行全面的排查与监控，及时发现并解决问题，有效提升河湖管理的智能化水平与水利信息化建设，实现河湖管护与治理建设的综合成效。
（二）加强宣传引导作用
开拓河长制的宣传教育渠道，营造全民爱河护河的良好氛围，结合世界水日、中国水周、世界环境日和全国法制宣传日等重要时间节点，广泛利用各种宣传平台来引导公众参与爱河护河的管护工作。引导公众积极参与使用甘肃河湖长制的“随手拍”功能，微信：dawenge2014整理，以此来畅通公众反映河湖问题的渠道，形成全民治水、合力治水的良好氛围。
（三）强化考核激励标准
积极强化落实《甘肃省总河长3号令——甘肃省河湖长制工作考核办法》，对全省的河湖长制工作进行考核，提高激励奖惩作用，对考核优秀的提供一次性资金奖励。评选并表彰河湖长制工作的先进集体、先进工作者、优秀河湖长和优秀河湖卫士等，对考核不合格的进行通报批评并按规定追究整改。
（四）建立健全治理保护长效机制
认真落实“河长+检察长”“河长+警长”等措施和办法，细化河长的工作任务和职责，明确生态流量管控目标，强化部门联动，加强跨界河流管理保护，深入推进“清四乱”常态化规范化，加强河道采砂管理，严厉打击偷采盗采河砂行为，为强化河湖管护提供法治支撑和保障。
五、结语
河长制是针对河湖治理与保护提出的一项创新性制度，是防治水污染、治理水环境、修复水生态的有效措施。自全面推行河长制以来，甘肃省已取得了显著成效，河湖的水生态环境得到了明显改善，但是仍需不断改善与强化河长
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制的保障机制，加强执法监管能力与监督考核力度，提升信息化监管水平，建设造福人民的幸福河湖。
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盘州市河长制实施存在问题及对策研究
盘州市红果街道办农村工作服务中心刘益龙
一、引言
随着中国经济的持续发展和城市化进程的加快，河流的污染问题已成为社会关注的热点，对人们的生活和生态环境造成了严重影响[1-3]。为了解决这一问题，我国政府提出了河长制作为河道管理的重大创新机制，试图在行政管理与社会治理之间建立1种全新的协调机制[4-8]。然而，河长制的实施并不是一帆风顺的，其中涉及许多复杂的问题和挑战[9-11]。盘州市，位于珠江流域西江水系南、北盘江分水岭地带，河流资源丰富，分布广泛，河长制的实施对保护本地水环境意义重大。近年来，盘州市积极响应国家政策，实施河长制，取得了一定的成效，但也暴露出许多问题和挑战。因此，研究盘州市河长制实施过程中存在的问题及对策，对于推进盘州市河长制工作、提高河长制效果具有重要意义。
基于此，本文首先分析了盘州市河流概况及河长制实施情况，然后梳理了河长制实施过程中存在的主要问题，最后根据这些问题提出了针对性的对策。研究结果将为盘州市进一步改进河长制工作、提升河长制效果提供决策依据。
二、研究概况
（一）盘州市河流概况
盘州市属珠江流域西江水系南、北盘江分水岭地带，境内河流分布广泛，南、北盘江的支流呈放射状分布全境。其中，集水面积20km2以上并设有县级河长的河流共37条，包括拖长江、乌都河、马别河和小黄泥河4条干流。拖长江属北盘江一级支流，干流发源于红果街道中沙村哮天龙，由南向北流经红果、两河、盘关、柏果、坪地、乌蒙等乡（镇、街道），于乌蒙镇大寨村毛家河出境，在水城县都格乡注入北盘江，境内89.1km，境内流域面积1152km2；乌都河属北盘江一级支流，干流发源于盘州市丹霞镇木龙村，由西向东流经盘县丹霞、双凤、英武、羊场、保基等乡（镇）成为盘县与普安县的界河，在半河入洞成伏流，于田边寨出露，经格所峡谷至毛虫后又成为普安县与水城县的界河，境内主河道长106km，汇流面积境内1702km2，多年平均流量38.5m3/s；马别河属珠江流域西江水系南盘江支流，发源于盘州市竹海镇老厂黑土坡，由沟溪水汇合而成，境内主河道长32．3km、平均比降8.3‰，流域面积408km2，多年平均流
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量7.76m3/s；小黄泥河为珠江流域西江水系南盘江一级支流黄泥河左岸一级支流，发源于盘县石桥镇董家坟村，自河源流经石桥、民主、响水、保田等乡镇，于响水镇糯猪克村岔河出境进入兴义市威舍，至岔江汇入黄泥河干流，主河道长30km，流域面积565km2，多年平均流量9.23m3/s。
（二）盘州市河长制实施概况
“河长制”实质是通过设置一定行政级别的X政领导干部作为河长，负责辖区内河流的污染治理和管理保护。河长制作为河道管理机制的重大制度创新，是为了解决流域型社会在发展中面临的生态环境问题而推出的。盘州市河长制实施以来，市（地）、县（市）、乡（镇）、村（居）级共147条河流，按照分级管理，对市级河流13条、县（市）级河流24条、乡（镇）级河流45条、村（居）级河流65条，分级设置了河长。市县级河流分别设置责任单位保护管理，乡村级河流分别由所辖乡（镇）人民政府及村委会负责保护管理。同时按照《河长制工作考核及激励制度》 工作要求， 对全市38家县级河流责任单位和27家乡 （镇、街道）制定考核细则，开展考核工作。除此之外，盘州市河长制办公室组织了27家乡（镇、街道）和37家县级河流责任单位召开了“一河一策”“一河一档”修编培训会议，实施周期至2024年。通过修编，河湖治理措施更加具体，河湖管护责任更加明确，水生态环境良性发展更加明显。
三、盘州市河长制实施存在的问题
河长制作为一种治水新模式，具有跨部门、跨区域的特点，在水环境治理方面取得了一定成效。
但由于部分问题造成部分地区水环境污染问题难以解决、水污染形势依然
严峻，进而影响到河长制的有效推行。盘州市河长制实施存在如下问题。
（一）顶层设计不完善
河长制是从行政管理模式向社会治理模式转变的产物，其制度设计与运行效果尚不能满足治水需要。其中主要原因是统筹规划和整合资源效果不佳、法律法规支持程度不够、政府责任和监督效果不佳等，这是由于顶层设计不完善导致的。主要有以下几个原因：
1 ．统筹规划和整合资源问题. 战略性规划和政策制定不全面，无法统筹安排各级河长制工作，无法协调各相关部门、机构和利益方的合作，存在工作的重复和浪费，无法充分发挥资源利用的效率和效果。
2 ．法律法规支持问题. 现有法律法规无法为河长制提供准确的法律依据和
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保障，各方责任与权力界定不清楚，未规范工作流程和监督机制，无法有效推
动河长制的顺利实施和落地。
3 ．政府责任和监督问题。领导机构和协调机构构建不完善，政府各级部门的职责和任务分工不明确，无法充分发挥引领、协调和监督的作用，导致河长制的运行和实施取得的成果有限。
4 ．公众参与度和意识问题。宣传力度不够，河长制工作的目标、进展和成果未与公众进行广泛分享，并且未激发公众参与环境治理的积极性，因此，无法增强公众对河长制工作的认知和支持，从而未能形成良好的社会氛围和共治意识。
综上所述，顶层设计在河长制的实施中是必要的，它能够提高河长制的综合效能和持续发展能力，推动水环境治理工作朝着科学、系统、协同、可持续的方向前进。
（二）地方支持力度不足
地方政府对推行河长制缺乏动力和积极性，影响了河长制效用的发挥。此外由于各地经济发展水平差异较大，各地政府在推行河长制时给予的支持力度不同，并且大部分地区均缺乏资金支持，资金使用效率较低。如2022年盘州市共招募义务监督员232名，落实河湖保洁员1535人，全年共清理河流岸线717.61km，清运垃圾28.27t，累计发放保洁员薪酬2479.24万元，其需要的资金较高。但是政府缺乏资金，而且缺乏有效的筹资渠道，阻碍了盘州市河流河长制的有效实施。
三、河长制改进对策
针对盘州市河流河长制实施过程中所存在的问题，要将推行河长制作为落实“生态文明建设”的重要举措，需要制定具备针对性的改进对策，根据对策治理盘州市河流。具体对策如下所示。
（一）加强顶层设计
顶层设计指的是在实施河长制过程中需要进行的一系列战略性和总体性的规划
和决策工作。加强顶层设计主要包括以下几个方面的内容：
1 ．建立河长制领导机构和协调机构. 为了确保河长制的顺利运行，需要设立专门的领导机构和协调机构，负责统筹协调各级河长制工作，指导和推进相关工作的开展。
2 ．加强河长制与现有环保法律法规的衔接。当前我国的环境保护法律法规
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众多且相互独立，为了解决工作中的协调和统一管理问题，需要加强法律法规建设，使河长制能够与现有法律法规相衔接，在法律层面为其提供支持和保障。
3 ．建立统一的监督和评价机制。为了确保河长制的有效落实，需要建立统一的监督和评价机制，对各级河长制的工作开展情况进行监督、考核和评价，通过评价结果激励和引导各方面开展工作，并根据评价结果进行问责和奖惩。
4 ．加大宣传力度，激发公众参与积极性。为了增强公众对河长制的认知和参与度，需要通过多种途径进行广泛的宣传工作，包括媒体报道、公益广告等形式，提高公众对河长制的了解和支持，激发公众参与环境治理的积极性。
总的来说，顶层设计是在实施河长制过程中进行的一系列战略性规划和决
策措施，旨在确保河长制能够系统性地运行和持续发展。
（二）加大政府扶持力度
国内部分地区存在政府财政投入不足而导致的支持力度缺乏的问题，这是导致河长制在实践中难以发挥其应有作用的重要原因。 要解决该问题， 联系微 信rcjubi9， 需要在完善考核问责机制的同时， 加大对河长制工作的政府扶持力度。①要进一步完善河长制相关配套制度，将考核问责机制与河长制相结合，从而形成行之有效的奖惩机制和监督机制。②要加大对政府财政支持力度，保证财政资金能够足额投入到河长制中。③保证基层政府和流域管理机构的资金投入。通过建立专项资金、建立水质监测中心等方式提高基层政府和流域管理机构的资金使用效率；通过完善补偿制度、排污权交易等方式健全排污权交易制度，使排污权交易制度得到有效推广。④采取积极措施增加社会资本投资渠道，为河长制的运行提供良好的外部环境。例如通过立法授权河长制可以吸引社会资本进入水利工程建设领域等方式解决资金问题；拓宽筹资渠道，建立多元化的融资机制。
四、结论
通过研究可知，河长制是我国治理水环境的重要举措，但实施过程中仍存在问题。盘州市河长制实施取得了一定成效，但其存在顶层设计不完善、地方支持力度不足的问题，制约了河长制的实施效果。针对河长制存在的问题，制定了详细的改进对策包括：建立河长制领导机构和协调机构、加强河长制与现有环保法律法规的衔接、建立多元化的融资机制等。以期通过不断完善河长制，提高我国水环境治理能力，让河流得到有效治理，最终达到水环境质量改善的目的。
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全面推行河湖长制，微信：dawenge2014整理，是X中央、国务院为加强河湖管理保护作出的重大决策部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。
2022年10月16日，习近平在二十大中深刻指出：要坚持河（湖）长制治水工作机制和责任制，用生态的办法解决生态的问题，以河（湖）长制为总抓手，强化总河长令引领和主导作用，从河流整体性和流域系统性出发，严守河道行洪安全底线和生态保护红线，加快提升水治理现代化水平，不断提高水生态健康水平。当前，河南省正处在全面建设社会主义现代化强国的时期，河湖管理保护工作面临前所未有的压力和挑战，一些地方侵占河道、围垦湖泊、非法采砂现象时有发生，部分区域水环境质量差、河道环境流量不足、水生态受损重且难以短期内恢复、水环境隐患多等问题日益凸显，成为制约经济社会可持续发展的重要瓶颈。
一、河南省实施河长制现状分析
河长制的出现是建设水生态文明的重要力量，全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进水生态文明建设的内在要求，是完善水治理体系、保障水安全的制度创新，对解决我国复杂的水环境问题、维护河湖健康生命有积极推动作用。河南省扎实落实生态保护与高质量发展的战略，积极推动完善现有河湖长制与河南省水资源环境特性相适应，使得河南省实施河长制取得显著成效。
（一）河南省河流湖泊概况。河南地区跨越了黄河、淮河、海河和长江这四大水系，拥有超过1，500条交织在一起的河流。其中，流域面积超过100平方公里的河流有493条，湖泊数量相对较少，仅有8个湖泊面积达到或超过1平方公里。黄河穿越了中部地区，其境内的主流长度为711公里，流域覆盖了3.62万平方公里，大约是全省总面积的五分之一。淮河位于省境的中南部，拥有众多的支流和丰富的水资源，其干流全长达到340公里，流域覆盖面积为8.83万平方公里，大约是全省总面积的一半。北方的卫河和漳河最终汇入海河。丹江、湍河和唐白河这些西南方向的河流最终汇入汉水。全省的水资源总量高达413亿立方米，在全国范围内排名第19。河南的水力资源储量为490.5万千瓦，其中315千
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瓦是可供开发的。
（二）河南省河长制实践规划。
1 ．政策落实方面。作为一项全新的河湖治理制度，自河长制在全国普遍推广以来，河南省高度重视，并安排市水利厅专人负责此项工作。在对全省河道状况进行调研的基础上，2017年5月河南省制定了省级河长制工作方案，随后，全省的17个市也陆续出台工作方案，方案对全省河流的职责权属、治理目标、管护指标进行了明确，同时还对河长制工作中加强水污染防治、做好河湖防汛度汛、加强水生态修复等任务进行了细化。根据河长制工作部署，微信：dawenge2014整理，河南省共设置省级河长的河流有6条，省、市、县、乡、村五级河湖长共923名，17个市也建立了分级分段河长体系，在各条河道上设立河长制公示牌，公示牌上对河流信息、河长职责、治理目标进行了整体明确。
2 ．工作职责方面。（1）河长职责。河南省共设五级河长，每级河长都有所需践行的工作职责。省级河长对全省的河流负总责，在河长制的各项工作安排中起引导、协调、监督等作用，是全面推进和保障河长制有序进行的总抓手。市级河长根据省河长制办公室的部署安排，并结合责任水域的具体情况，严格落实与执行各项水环境治理目标，并及时向上级反馈。县级河长是河长队伍中的中坚力量，任务更为细化，在落实各项工作安排之余，重视对保护河湖环境的宣传工作，加大对各种违法涉水行为的监督和处理力度，从源头上减少对水环境的污染。（2）河长办公室职责。省河长办根据总河长对河湖治理的总体规划与建设目标，编制河湖档案，建设信息平台，细化工作安排，并协同相关职能部门共同开展河湖治理工作，负责对下一级河长制工作的监督与考核。各市河长办负责落实与执行省河长办交付的各项任务，上传下达，落实巡河工作，及时发现与处置随意排放、乱采乱挖等破坏行为，并做好监督、上报及反馈。
3、治理目标完成方面。2017年5月，河南省开始在全省全面推行河长制，并制定了2018年、2019年、2020年和2030年分阶段实现水污染防治、水资源保护和河湖管护目标。河南省根据全省河流（含湖泊、水库）的分布情况，明确各级各段河长负责人，在水利厅成立省河长制办公室，确定抽调人员名单，编制“一河一策”，设置河长公示牌，建立各级河长制信息平台，逐步建立明确的河长制治理体系，实现河长制在全市每条河流、每段水域的全覆盖。河南省在2017年至2022年期间制定的河长制治理目标多侧重于以下三个方面：一是集中治“乱”，开展河湖“清四乱”常态化规范化，排查整治“四乱”问题582个；
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二是持续治“砂”，严打非法采砂，年初组织“回头看”，汛期组织专项整治行动，大力推广应用机制砂，出台水利工程机制砂应用技术规程地方标准，目前全省机制砂生产规模达到1.5亿吨，加之河砂年开采量0.5亿吨，基本满足全省建设用砂需求；三是创新体制机制，大力推进“河长+ ”改革，省、市、县三级全面推广“河长+ 检察长”模式，积极探索河湖生态保护公益诉讼新路径。
二、河南省河长制政策执行中的问题
政策的实施不仅仅是简单地将政策文件上传或下达，它涉及到政策的制定、实施以及反馈等多个环节的互动和博弈，构成了一个复杂的过程。因此，本研究采用史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境这四个方面分析了影响河南省河长制执行的各种因素，旨在为河长制政策的优化和可持续发展提供实际的依据。
（一）理想化政策：政策本身存在缺陷。首先，河长制的法治建设不够完善。在史密斯政策执行分析模型中，政策的合法性被视为理想政策的核心要素，政策需要与民众的意愿相一致，并在我国的ZZ实践中由各级人民代表大会及其常务委员会来制定或批准。然而，我们仔细观察河南省河长制的建立过程可以发现，省政府办公厅在2017年6月发布的《河南省全面推行河长制工作方案》主要是基于河南省自身的环境治理需求和中央政府的环保要求来建立河长制的。这一方案并没有得到同级或上级人大及其常委会的审议和批准，也没有被纳入到我国的法律制度体系中。因此，河南省河长制的实施缺乏明确的法律支持，其可持续发展也受到了一定的质疑。其次，政策的内容与实际情况脱节。由于河南省内河流的广泛分布和广阔的流域面积，其管理面临着巨大的挑战。再者，河湖的整治工作本质上是一项庞大且复杂的任务，而在河长制政策的具体实施中出现了与实际情况不符的问题。这主要是因为在制定《河南省全面推行河长制工作方案》等相关政策时，没有充分考虑到各个城市河流的具体状况，所制定的政策仅仅是一个基于河南省整体河流情况的宽泛政策。在政策发布后，各个城市可能会因为自身的因素，如地理位置或利益基础的差异，而难以完全按照既定的指令来执行。
（二）执行机构：政策执行主体建设存在短板。一是政策执行面临执行能力困境。在现代中国的生态管理实践中，生态管理与ZZ动员是密不可分的，中央政府是通过ZZ动员来推动相关政策的实施。但是，与中央政府的强烈ZZ动员形成鲜明差异的是政策执行者的能力不足。从2017年河南省发布的《河
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南省全面推行河长制工作方案》中，我们可以观察到，由于各级河长由地方X政首脑担任，他们在确定河流治理方案以及面对跨区域、跨流域、跨部门的治理等高度专业化的任务时，由于缺乏相应的专业知识，很难胜任这种高度专业化的工作，在指导任务中，其个人能力遭遇了挑战。二是执行部门之间存在矛盾。从河南省政府出台的《河南省全面推行河长制工作方案》中我们可以明确看到，负责全面推进河长制工作的领导小组成员涵盖了各级地方政府、省水利厅、省发展和改革委员会、省环保厅等。此外，还在省级水行政管理部门设立了河长办公室，并对所有省级政府部门和生态环境部负有责任。尽管河南省已经建立了一个相对完善的操作体系，但各个小组之间在职责分配和协同工作上仍存在模糊之处。该小组的所有成员都受到河南省政府的领导，并对总河长负有责任，同时也受到上级部门的直接指导。在省政府的领导和压力下，小组成员能够遵循和协调，但由于职责的交叉和模糊性，这一问题并没有通过“河长制”得到解决。
（三）目标群体：政策目标群体参与程度低。一是目标群体参与方式单一。在实际操作中，许多与河长制有关的文件中的规定并不明确，公众的参与大多仅限于事后。在河长制的政策制定和相关事宜上，公众的了解明显不足，参与度不高，导致公众参与呈现出形式主义的趋势。其主要特点是：首先，公众的参与主要集中在社会监督这一环节，其内容相对简略。“政府正在采取行动”和“民众成为观众”的现象正在出现。其次，公众的参与更多的是被动的，而不是积极主动的。在政府的统一规划和安排下，公众仅仅专注于执行环境治理的任务，却对治理的起因、结果、实施步骤、依据和评估等方面一无所知，更别说有机会表达自己的观点或参与决策过程了。二是缺乏政府有效回应。要让公众参与河长制，政府需要对公众的咨询和疑虑给予及时和有效的回应，但事实上，河南省政府与公众之间的有效互动和回应在总体上还是比较有限的。虽然河南省河长制有一些规定，如“定期向社会公开考核结果”和“考核结果应当向社会公开”，但关于如何公开，公布的形式、内容数量、时间和地点等方面，公众参与的监督规定仍然不够明确。
（四）政策环境：政策执行环境资源匮乏。一是经济环境：资金供给持续性不强。河南省的河湖流域覆盖面积广泛，其中受到污染的区域所占的比例较高，因此对水域进行整治和恢复水生态系统需要投入大量的资金和物资。目前，联系微 信rcjubi9，河长制的资金主要依赖于财政拨款，部分资金是通过银行
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贷款获取的，这对省级的财政预算构成了相当大的压力。关于河流污染治理的资金筹集，河南省在实施河长制的方案中都强调了增加对河湖治理的财政支持，设立专门的河长制资金，并鼓励社会资金参与到治理中。然而，这些建议和制度的具体执行尚未明确。目前，除了在水质监测和某些基础设施建设上的参与外，其他领域并没有社会资金的整合和合作。二是社会背景：社会监督缺失。河南省在执行河长制政策时，普遍缺少来自群众、公益团体、志愿者团体和非营利组织等社会各界的有效监督。一方面对执行主体的执行能力缺乏有效的监管。目前，河长制政策的执行和考核主要是由河长办负责，他们对成员单位、工作人员和河长进行从上到下的逐级考核。考核的依据是内部的考核文件，而考核结果很少对外公开，社会对执行过程和效果的了解也很有限。另一方面对污染行为的监控不足。政策的实施不可能是无懈可击的，即便政府是主要的执行机构，也受到资源和能力职责的限制，不能全面监督所有的污染行为。
三、河南省河长制政策执行优化建议
针对河南省河长制执行过程出现的问题，从优化制度设计、优化部门组织机构、构建公众参与机制、营造良好政策环境等角度提出优化河长制执行的对策，探索河长制可持续发展的优化路径。
（一）优化制度设计。一是优化程序设计，以提高“河长制”的法制化程度。学术领域的专家普遍持有这样的观点：为了提高“河长制”的法治和制度化运行水平，采纳一套合理且严格的立法措施是不可或缺的，一个既实用又高效的制度框架将基于全国各地的实践经验进行梳理，并将其提升为具体的规则和制度，通过法律框架来限制各级河长的“个人自主决策权”。在实际操作中，河南省应当借鉴浙江、海南等地的“河长制”执行经验，并参照《浙江省河长制规定》和《江苏省河长制湖长制规定》来制定更符合河南实际情况的河长制规定。通过立法手段，实现河长制从政府文件向法律法规的转型，从而依赖法律制度来治理水资源。目前，“河长制”的法治化探索只是开始，河南省在未来还需要努力将实践经验转化为地方性的法规和部门规章。二是因地制宜确定政策内容。目前，在河南省内超过一千条河流已经根据其流经的地市被纳入了河长制的工作范畴。例如，黄河这一大流域，以及小如三省交界的跃进渠，都已经指派了专门的人员来负责管理。河南省共有17个地级市，每个市的经济发展状况各不相同，流经不同地区的河流生态环境也有所不同，因此在工作过程中遇到的问题也自然会有所区别。在制定河南省河长制政策时，需要根据各个
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地区河道的具体情况来进行合规划和协调，包括上游和下游、左岸和右岸，同时也要坚持因地制宜和河道治理差异化的原则，以主动应对在实施过程中可能出现的各种问题。例如，三门峡位于黄河河南段的上段，我们应该更加重视制定排污预防措施，并加大对黄河上游水质的维护力度。
（二）优化部门组织机构。一是建立健全河长培训制度。在河南省现有的河长结构中，省、市、县、乡四个级别的河长都是由各行政区的X政首脑担任。尽管各级河长能够熟练地整合各种行政资源和权力，但他们在河流管理方面的专业知识仍然不足。因此，为各级河长提供必要的岗前培训，并教授与环境治理相关的理论和实践方法是非常关键的。特别是村级河长或河道专管员的文化水平相对较低，在教授专业理论的基础上，应该重点讲解河流治理的意义和环境法规，改变他们对河流治理的认识，并认可并支持“河长制”的工作。二是建立健全规章制度。为了提升河南省在河长制方面的工作效能，必须加强组织的领导力，进一步完善与河长制有关的各项规章制度，并明确X委、政府以及各级“河长”和其相关成员单位各自的职责。需要明确责任的具体划分，明确河长制政策执行的各个层次中人员的职责；在执行“河长制”政策的过程中，督促各级执行单位在发现问题时立即研究解决问题的方案，对于那些仅凭个人智慧无法解决的问题，应立即向上级机构进行反馈，以确保问题解决的速度和准确性；在整个执行流程中，确保各个层级的执行机构都有明确的目标、具体的任务和清晰的责任划分。
（三）构建公众参与机制。一是转变观念，树立贯彻“两山论”。在推动公众参与河长制的执行过程中，政府的观念转变起到了引领作用。河南省各级政府应当确立以服务为核心的政府观念，从简单的管理到全面的治理，从被动接受转变为主动地鼓励公众的参与，并深入实施习近平的“两山论”，同时高度重视地方的生态文明建设。从实际情况来看，只有当河流得到良好的管理和生态环境得到维护，我们才能更有效地发展当地的旅游产业并吸引投资。借鉴湘江双河长制的经验，可以设立民间河长和企业河长，通过规范民间河长的宣传引导、参与环境决策、加强激励和反馈等模范示范作用，将公众的参与制度化。二是健全信息披露机制。首先，河南省的政府应当采取主动态度，积极地制订全方位的环境污染标准、检测指标以及相关数据评估，并及时公布每年的河流管理和地方环境指标报告，以便公众能够迅速而全面地获取这些信息。省级政府有必要优化与河长制相关的信息公开渠道和平台，以便公众能更方便地
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进行登录、查询和咨询。其次，河南省政府也承担着要求相关的排污企业必须及时向社会或其他相关部门公开有关环境治理的各项信息的责任，这包括企业在生产过程中废水和废气的排放状况以及治理措施。特别是那些被列为环境污染重点监控对象的企业，它们应当受到更多的关注，并对其排放的污染物的标准量、超标量以及总排放量和上限进行及时的公开，以便公众能够随时进行监督。
（四）营造良好的政策环境。一是加大资金投入。整合责任部门缴纳的保障金、向污染企业征收的排污费和生态补偿费用等一系列费用，加快设立河长制专项资金，同时可以通过各级政府与社会企业共建、委托等多种公私合作（PPP）共同治理方式来减少财政支出，实现政府与社会优势的互补，比如浙江省通过公私合作共同治理方式来促进公共设施领域的建设。二是
建立多元监督机制。首先，建立标准的责任清单，明确各级各部门的责任，并对考核结果进行及时公示，实现责任公开化。其次，发挥民间组织的专业优势，将民间环保组织纳入河湖水环境治理体系，在宣传教育过程中提高民众的环境保护意识和参与能力，在决策咨询过程中提供科学的咨询意见，在政策实施过程中监督、检举、控告环境违法行为。
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区域性河长制工作问题探讨与建议
深圳市人力资源服务有限公司邢伟强
一、引言
河湖管理保护是一项跨行政区域，跨行业，涵盖上下游、左右岸的复杂系统工程。目前，河长制已成为维护河湖健康生命、解决复杂水问题的重要制度保障。河长制，即由地方各级X政主要负责人担任相应河湖的“河长”，负责