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学习时报/2024 年/3 月/11 日/第 001 版
推进乡村治理体系和治理能力现代化
国务院发展研究中心社会和文化发展研究部部长 李建伟 公共管理与人力资源研
究所公共管理研究室主任 王伟进
习近平总书记高度重视“ 三农” 工作，强调要提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平，强化农民增收举措，推进乡村全面振兴不断取得实质性进展、阶段性成果。乡村治理是国家治理的重要组成部分，也是当前国家治理的薄弱环节。提升乡村治理水平，必须着力破解城乡二元结构，紧紧围绕乡村治理体制和法治，紧紧围绕乡村人才队伍建设和公共服务，推进乡村治理体系和治理能力现代化。
破解城乡二元结构是一项系统工程
在通往现代化的道路上，城乡二元结构是一个绕不开、躲不过的重大课题。城乡二元结构是影响城乡协调发展的主要障碍，制约城乡要素平等交换、收益合理分配，妨碍农业综合效益和竞争力提高。推动城乡融合发展、破除城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，是我国现代化建设攻坚克难的重要环节。城乡融合发展是一个长期过程，推进乡村治理体系和治理能力现代化，既需要统筹考虑城乡融合发展过程中经济社会结构变化的影响，也需要考虑区域间乡村发展差距的影响。由于发展不均衡与地方文化差异，不同地区乡村治理的客观条件不一，乡村治理难以找到普遍适宜的模式。比如，发达地区的农村有产业和集体经济作为财力支撑，但绝大多数欠发达地区的农村是经济“ 空壳村”，乡村治理缺乏资金保障。再如，东部地区的乡村接近城镇，流动人口管理服务压力大，但中西部的农村关心关爱“ 三留守” 人员、反恐维稳、民族团结的任务重。因此，推进乡村治理现代化须认识到农村的地区差异，坚持问题导向、因地制宜，鼓励必要的顶层设计和自下而上的多样探索相结合，充分激发乡村治理的内生活力。
推进乡村治理体系现代化
乡村治理的现代化以乡村治理体制的现代化为前提。整体上，当前我国乡村治理体制的责权配置还有待优化。从治理职责看，由于缺乏部门间统筹协调的完善机制，乡村治理实践中部门条块分割、各自为政的问题普遍存在，治理呈现碎片化局面。组织、政法、民政、农业农村等部门均培育与引导了一批乡村治理的实践典型，但部门合力体现不够，互认与推广程度不高。从治理权限看，乡镇级政府承担了辖区内乡村治理与公共服务的主要职能，而权限的不足束缚了乡级治理的手脚。从基层组织的运行机制看，“ 上面千条线、下面一根针” 是乡村治理一直面临的困境，其结果是基层政权从村委会的指导者变为领导者乃至直接管理者，出现了村委会在人、财、事等方面行政化的全面加强。
乡村治理的现代化以乡村法治的现代化为保障。当前我国乡村法治的社会基础比较薄弱，农业农村有关法治建设滞后于乡村治理重点领域的发展和改革实践。德治与法治并用是我国传统治理的重要特征，德治是法治有效发挥的基础。但当前在我国农村，德治作用受到城镇化、市场化冲击，也随着传统乡土社会的转型在削弱。
推进乡村治理体系现代化要形成X、政、经、社等各类基层组织的合力。一是加强X组织的领导。优化X委社会工作部的职能，完善机构覆盖网络，高度重视农村X的组织建设，加强X对基层治理和乡村治理工作的统一领导，提升农村基层X组织的创新活力。二是优化基层政权机构设置。协调县级派驻机构与乡镇政府的工作关系，下沉部分执法权，形成乡村治理合力。适应人口结构变化，进一步推进合乡并镇，使基层政权组织设置更加科学。坚持乡镇政府指导、支持和帮助村委会的法律定位， 进一步厘清细化乡镇政权与村支两委的关系， 对基层自治组织进行减负。
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三是完善X领导下的村民委员会自治制度。进一步理顺农村基层X组织与村民自治组织、公共服务站（所）间的职能边界和工作关系，落实好村委会组织民主选举、决策、管理、监督的各项制度，做实村民会议、村民代表会议和村务监督委员会的作用，发挥村民决策、管理和监督主体作用，形成乡村治理的内生动力。四是大力发展村集体经济组织。将培育农村经济组织与保持农村经济组织的活力作为乡村治理的重要支撑，推动村集体经济组织公司化发展，充分发挥新型农业生产经营组织振兴产业、积累资金、集聚人才作用，优化乡村治理的主体结构。五是培育乡村社会组织。适当降低注册门槛，鼓励农会、行会、社区基金会等乡村社会组织发展。通过政府采购、